探索创新审计组织方式 努力提高外资审计质量

  2007年为适应外资公证审计组织方式改革的各项要求，我们适时调整工作思路，针对国外贷援款项目不再授权下级审计机关审计，省厅的责任和风险同时加大，审计项目在同一行业、同一领域但不同地域执行比较集中等特点，在充分调研论证的基础上，当年制定下发了《山东省审计厅国外贷援款项目公证审计管理办法（试行）》，明确规定在全省实行“五统一”审计组织管理模式，即统一审计计划，统一审计方案、统一审计实施、统一审计报告、统一审计处理，并对审计操作规范、质量控制、责任追究及考核、经费保障等作出具体规定。该《办法》试行两年后，于2009年再次作出修订，增加了审计结果公告制度等内容，充实了现场操作和风险控制等细则，确保了全省外资公证审计 “一体化”运作和优质高效运行。

  （二）优化整合审计力量，促进审计组各成员间的良性互动。考虑到每年的公证审计全省参审人员达50人以上，我们对审计组采取混合编组：由省厅人员担任项目审计组长，所在市的局领导担任副组长，市参审人员担任主审；每个大类项目组配备1至2名专家，每个子项目至少组配备1名注册会计师，形成省市审计人员与外聘人员相互促进、相互制约的良好机制。每年在全省部署会结束后，举办全员综合业务培训和重点项目培训班，促使参审人员素质的提高。

  （三）统一召开视频进点会，创造良好外部环境。国外贷援款公证审计项目点多面广，近几年我们将审计项目分两批作出安排，分别统一召开全省审计项目视频进点会，我厅设主会场，涉审市审计局设分会场，各级财政、主管部门、项目单位及参审人员参加会议。省厅分管厅长、省财政和各有关部门领导分别对审计工作作出部署、提出要求。此举提升了进点层次，扩大了审计影响，降低了审计成本，也提高了工作效率。

  （四）及时加强情况调度，全面把握项目总体运行。为控制审计现场质量，除采取厅、处级领导带队巡回检查指导和建立信息定期报送制度方式外，现场审计结束前，按项目类别分别召开调度会，对审计项目质量逐一点评，对反映的共性问题，要求各审计组统一取证口径，对个性或重大问题提出深化审计的具体实际的要求，各审计组按照“缺什么、补什么”的原则，进一步充实完善审计内容，确保审计质量。

  （五）严把“六关”，强化审计项目质量控制。即通过专门制定的具体管理办法严把审计实施方案关、操作规范关、现场质量关、情况汇总关、三级复核关、责任追究关，对各审计组报送的审计资料采取“两上两下”的方式来进行全面审核，并实行严格的审计执法过错责任追究制度，保证了项目质量。经外资司和外资审计中心多次对我厅的审计质量和档案检查，都给予好评。

  （六）狠抓审计整改工作，充分的发挥审计“免疫”功能。实行公证审计改革的一个重要体现，就是打破了分级授权审计难以发挥外资公证审计整体效能的格局，为发挥外资审计建设性作用提供了空间。由于宣传发动和督促整改工作比较到位，每年的公证审计始终得到了各级各有关部门单位的积极支持配合，审计查出的问题绝大多数都能在审计期间或审计报告上报前整改到位。

  山东作为沿海开放大省，曾经是利用外资最早和利用外资最多的的省份之一，随着传统扶持项目向中西部转移，资金量随之减少；但近几年又随着世亚行等国际金融组织扶持重点转移到资源环保等新领域，我省利用外资又迎来了新的高峰。为适应新的形势和任务要求，我们在全面回顾和总结国外贷援款项目公证审计经验教训的基础上，认识到囿于传统的公证审计理念、审计操作和审计目标已经不适应新形势的需要，要全方面提高公证审计质量，必须实现领域的拓宽和内容的深化，必须创新审计方式方法，而尽快引入绩效审计就是我们的必然选择。2004年以来，省市两级审计机关共开展外资绩效审计项目97个，揭露包括管理体制不理顺。运行机制不健全、制度办法不严格在内的很多问题金额20.75亿元，通过督促整改和编发综合报告、信息，引起审计署、省政府领导和社会各有关方面的广泛关注，有效地促进了重大问题的解决。审计署及省厅互联网站、中国审计和中国审计报等省级以上报刊媒体宣传报道我省外资绩效审计工作50多篇次。2008年初，我们与省审计学会联合召开了全省外资绩效审计理论与实务研讨会，财政部《财会信报》用16个版面对我省外资绩效审计进行了全面、系统的报道。在此基础上编辑了《外资绩效审计探索与实践》一书，已由时代经济出版社正式出版发行，审计署领导孙总专门为本书作序。在2010年3月召开的全国外资审计培训视频大会上，我省作为唯一一个外资绩效审计典型做了经验介绍。同年10月，我省又在由中国审计学会和外资司联合举办外资项目绩效审计研讨会上再次做了经验介绍。外资司徐吉明司长和外资中心李凤雏主任，均在上任后的第一时间，专程到我省调研和指导外资绩效审计工作，对我省外资审计工作给予高度评价。目前我们开展的绩效审计慢慢的变成了我省外资审计，乃至全省审计工作的一大亮点。回顾7年来的探索与实践历程，大概能分为三个阶段亦即三种模式：

  （一）从已完工项目入手，尝试探索“独立型”外资绩效审计路子。从2004年开始，我们适时抓住审计署推动开展绩效审计这一时机，连续几年召开由市分管局长参加的全省会议进行动员和部署，顺势调整工作思路，从已完工项目入手，不断探索实践“独立型”绩效审计的方式方法，并取得丰硕的审计成果。这一创新性的工作的顺利拓展，不仅丰富了外资审计实践，同时也为应用于国外贷援款项目的公证审计奠定了坚实基础。

  （二）拓宽绩效审计领域，积极探索“结合型”绩效审计的新途径。2007年是全国外资公证审计管理方式改革的第一年，为确保改革取得实效，我们有效整合审计资源，通过引入绩效审计这一特色，在实施改革的第一年就提出了结合公证审计开展绩效审计的目标和要求，经过多年的丰富完善，使这条“结合型”绩效审计的新途径不断得到巩固和发展。可以说这次改革为推进外资绩效审计的发展提供了平台，为深化公证审计内容、拓宽公证审计领域、提高审计质量带来了契机。由于我们在结合公证审计开展绩效审计过程中，始终重视发挥外部专家的及其重要的作用，以此来实现了两大突破：一是由单纯审查账簿资料，转向“见帐、见人、见物”式的全面验证审查；二是由单纯的审查提款报账资料，转向对项目论证立项、工程设计、施工管理、竣工验收、交付使用全过程的审查，有效地拓宽了审计领域，深化了审计内容，确保了公证审计质量。孙宝厚总审计师对我省结合国外贷援款项目公证审计开展绩效审计的做法给予充分肯定并作出重要批示。

  （三）以绩效审计为依托，继续完善公证审计组织方式。随着我省近几年利用外资项目的逐年增加，针对有些新开工项目管理经验不足的特点，为从源头上规范项目建设运营管理，我们在对新上项目做出详细的调查摸底的基础上，大胆尝试开展绩效审计前移的方式方法，以期建立审计预警机制，充分的发挥审计“免疫系统”功能。去年下半年，我们专门安排对尚未提款报账的亚行贷款北方旱作农业项目，尝试开展绩效审计调查，变执行中的“一年一审”为“事前审计”和“事中审计”相结合，从项目建设初期就能够及时有效地发现和督促解决项目运行中存在的明显问题，受到被审计部门单位的欢迎。为确保去年7月真正开始启动的世行贷款山东生态造林项目扎实有效实施，我们采取提早介入、提早参与的方法，及时与有关主管部门沟通，共同总结研究前几期世行贷款造林项目实施过程中的经验教训，从强化制度规范建设和项目前期培训入手，高标准、高起点搞好项目准备工作，督促有关部门精心制定了项目管理手册。在项目启动培训班上，我们针对项目特点，对照制度点评问题，对全省项目管理人员进行专题辅导，把审计工作“审、帮、促”作用落到实处，取得了较好效果。在今年的工作中我们推行并完善了此类做法。

  为了实现将绩效审计理念贯穿审计全过程，进一步向后拉长绩效审计这根“链条”，实现“事中审计”和“事后审计”相结合，我们以强化绩效审计成果意识为着力点，坚持立足微观、着眼宏观，立足合规合法、着眼绩效，立足揭露问题、着眼促进管理的理念，对正在实施和已实施审计完毕的项目进行绩效综合分析。在审计成果的开发利用过程中，进一步树立科学审计信息观，注意从正反两个方面多角度、多侧面反映审计成果，收到了较好的效果。几年来我们编发综合报告、信息70多篇，被党政领导批示20多篇次，切实发挥了外资审计应有的高层次监督作用。

  （一）始终关注我省利用外资的宏观绩效，促进政府加强外债风险的防范和控制。如2004年统一组织对27个政府外债项目的绩效审计调查，共查出立项投资决策不当、项目购建的设备闲置、工程设施损毁严重、项目还贷能力普遍较差以及拖欠、垫付债务问题突出等影响绩效的主体问题5.77亿元。提报的综合报告和四个专题信息，时任省长韩寓群和分管副省长多次作出批示，促进了一些明显问题的解决。姜大明省长继在我厅提交的2008年度全省国外贷援款项目审计综合报告上作出重要批示后，又对我厅代省政府草拟的公告稿亲自作出修改，并作为省政府1号公告在省政府门户网络站点进行了公告。姜省长在2009年向刘家义审计长汇报工作时点名对我省国外贷援款审计工作给予表扬。去年我们对全省外债审计调查成果进行了深加工，提交的结构、趋势变化分析和审计建议先后被姜省长和分管省长做了批示。2009年省财政厅针对审计发现的普遍性和倾向性问题，根据审计建议和领导批示要求，制订出台了《山东省政府外债管理办法》，进一步健全完善了政府外债的规范化管理。各级各有关部门也都相继制定了一大批加强和改进管理的制度，有效地提高了管理水平。

  （二）始终关注涉农民生项目的绩效，确保重点建设取得实效。我们每年都把涉农民生项目绩效审计作为重点来抓， 2004年以来陆续开展了这类项目64个，重点揭露了由于前期论证设计不足、管理不善等原因而造成工程设施残缺损毁、损失浪费等方面问题金额6.37亿元。如2005年提交的有关绩效审计调查报告和信息，时任省长韩寓群和分管农业的副省长先后作出重要批示，分管外资工作的副省长专门派人来我厅了解详细情况。2006年通过组织并且开展结核病防治项目绩效审计，揭示了近几年我省结核病发病人数呈逐年上升的趋势，分析了产生问题的原因，分管省长批示有关部门采取一定的措施切实加强改进防治工作。在2006年全国审计工作座谈会上，印发了我厅《推进外资效益审计服务新农村建设》的典型材料，对我省做法予以宣传推广。2010年，我厅对世行贷款农民工培训与就业项目执行情况做了公证审计，发现项目整体进展缓慢，直接影响项目效益发挥。针对这一问题，我厅及时编发了《我省世行贷款农民工培训与就业项目进展缓慢》信息上报审计署。署外资审计中心主任陈华专门作出批示，并于去年9月会同人社部规划财务司（国家项目办）领导就我处反映的情况召集山东、宁夏、安徽等省联合展开审计调研，整体推动了项目进展。世行贷款农业灌溉三期项目作为我省近年来的重点审计项目，我们一方面加大了问题的揭露和查处力度，三年来共查处管理不规范、损失浪费、配套资金不到位等问题金额2.03亿元；另一方面针对存在的问题，特别在项目进入尾期的2010年，专门安排了一次绩效审计评估，先后编发的《世行贷款灌溉农业三期项目建设管理工作需加强完善》、《世行农业三期项目成效显著后续遗留问题应引起关注》信息予以上报，引起省政府领导格外的重视，姜大明省长作出重要批示，要求财政厅督促各地整改落实。同时，对审计发现的好经验好做法，我们及时挖掘整理，先后编发《泰安市强化世行贷款农业项目工程管护确保长期效益》、《临沂市农业综合开发探索实行农业生产企业化做法值得借鉴》、《肥城市农业三期项目综合效益明显》等信息予以宣传推广，受到社会各界的普遍好评。最近，署外资审计中心李主任专程来山东调研，一并对该项目深入项目区进行了现场考察，对审计质量和成效给予较高评价。

  （三）始终关注城市基础设施建设效果，为环境保护作出积极贡献。近年来，我省在城市污水和垃圾处理、河流污染治理等方面利用了大量国外贷援款，我们将绩效审计贯穿这些项目管理的全过程，进行连续跟踪问效，提交的审计报告和信息不断引起领导的重视。2009年我们确定对这类项目进行一次系统“诊断”。上半年通过结合环保类项目开展专项绩效审计调查，全面揭露了这类项目在立项决策、设计、建设管理诸环均存在一些影响项目绩效的深层次重大问题，涉及问题金额2.33亿元，占项目已完成投资的28%，引起各级各有关部门的格外的重视，省厅以专报形式上报省政府。如对某县垃圾项目审计发现，由于该县投入不足，设计单位置国家无公害垃圾填埋场建设规范标准和可行性论证意见于不顾，在工程水文与地质勘察存在缺陷的情况下，仅设计了防渗膜上30公分渗滤液导流层，擅自取消了170公分的垫层；施工中又自行变更设计，将渗滤液导流层的卵石改为粘土和碎石，取消了导气石笼及相关设施，而施工监理形同虚设。审计期间时逢大雨过后，周边地下水位高于垃圾填埋场底近2米，场内出现大量漏水点，严重影响了工程交付使用。我们及时通报了情况，省项目办负责人率有关专家亲临现场对该项目进行紧急处置，就立即降低水位和工程修复提出了整改意见，该县政府随即召开县长专题办公会议，研究具体落实措施，事后县长亲自到我厅作出汇报。下半年在开展的城市污染治理基金专项绩效审计调查中，又重点揭露了已进入运营阶段的6个污水处理企业工艺不完善，设备闲置；再生水没有有效利用，影响投资效益发挥；污水处理费征收不足，给地方财政和公司运营造成困难；改制不规范，监管不到位；多头设置在线监测设备，向企业摊派监测费用等运营管理过程中存在的体制、制度方面的问题，涉及金额1.82亿元，向省政府专题作出反映，省长和2位副省长作出重要批示，促使有关部门专门研究提出了整改措施。我省作为煤炭消耗量和二氧化硫排放量大省，针对总投资6.75亿元的世行贷款电厂脱硫项目进展缓慢的问题，今年我们结合公证审计专门对该项目进行了一次绩效审计，深入分析了产生问题的原因和危害，近期将专题向省政府作出报告。

  （四）始终注重成果深化，充分的发挥审计免疫系统功能。工作中我们坚持把查出问题的督促整改贯穿审计全过程，力求“审计一个，规范一批”，进一步放大审计免疫功能的倍增效应。由于多年的督促帮助，使各级各有关部门单位养成了格外的重视整改工作的意识，对审计查出的很多问题，特别是绩效审计调查揭露出来的重大问题，都能够及时进行整改，边审边改问题的比重逐年提高。2009年我们会同省财政厅、主管部门分赴有关市县现场督促整改，促使3个市县专门召开市县长办公会研究整改措施。省农业综合开发办会同省财政厅联合下文督促整改，省海河项目办与城建环保项目办联合召开审计整改落实情况调度会，不少地方的负责人专程到我厅汇报整改措施等做法，有效地放大了整改效应。去年对世亚行贷款城市垃圾处理项目绩效审计成果进行了专项汇总，编发的《应重视利用世亚行贷款垃圾处理场项目建设管理中存在的问题》信息，引起了省政府和有关部门的高度重视。

  任何一项创新性的工作都是“摸着石头过河”的过程。我们在探索创新审计组织方式，努力提高外资审计质量过程中也经历了许多艰辛，但我们坚信有领导的重视支持，有外资审计人员的共同努力，就一定能用我们的付出开辟出外资审计的一片天地。我们的体会概括起来，主要有四个基本方面：

  （一）坚持财务审计与绩效审计相结合。财务审计是对审计客体的财务收支真实性、合规性的审计监督活动，又称“传统审计”。绩效审计是随着现代经济发展，在财务审计基础上产生的，称为现代审计，它们代表着审计发展的两个不同阶段。与世界上许多国家的政府审计不同的是，我国审计机关是政府内部组成部门，是具有处理处罚权的行政机关，开展的审计监督是政府的内部行政监督。从我们国家的经济运行总体状况来看，当前被审计事项中还存在不少违反法律法规问题，社会对审计机关查处违反法律法规问题的期望值、关注度还很高。在这种情况下，我们在开展的任何审计工作中，都不可能忽视查处违反法律法规问题。开展绩效审计和开展其他审计业务一样，审计人员在审计过程中要对违法违规问题从始至终保持应有的职业谨慎，对于发现的违法违规问题要坚决予以查处，毫不含糊。只有在搞好财务审计真实、合法基础上，才能实现绩效审计目标。否则，绩效审计就成了无源之水、无本之木。因此，在当前及今后相当长一段时期内，我们开展外资审计仍要坚持财务审计与绩效审计相结合的原则，寓绩效审计于财务审计之中，实现二者有机结合，共同推进、相得益彰。

  （二）坚持全面审计和重点审计相结合。目前多数发达国家都已将绩效审计作为审计机关的主要工作内容，其工作领域已经超出了传统的财务审计范围，并且形成了一整套较为成熟的绩效指标评价体系和审计操作指南。而我国绩效审计还处于刚刚起步阶段，无路是审计理论、审计技术还是审计专员的观念、能力和素质等方面都还有不小的差距。因此现阶段我们开展绩效审计，首先应当定位在探索创新审计组织方式，努力提高外资审计质量上，对所有审计项目全面实施绩效审计理念和要求，对适应开展绩效审计的项目的部分重点内容和重点领域逐步展开，对进入尾期和已完工的重点项目有计划地推行绩效审计，循序渐进，逐步扩大覆盖面。

  （三）坚持微观绩效审计和宏观绩效审计相结合。宏观绩效审计涉及其整个国民经济，内容十分普遍，既包括经济绩效审计，又包括社会绩效、环境绩效等审计内容。微观绩效审计是对单个项目经济活动绩效和内部控制制度的评价，其目的是推动被审计单位挖掘潜力，更合理地利用资源，以尽可能少的费用，取得尽可能大的效用。正确地处理好二者之间的关系，是推进绩效审计的前提。工作中，首先要围绕独立项目个体自身经营活动特点和资金运动规律，分别制订有明确的目的性的评价标准作出微观绩效审计评价；其次，要跳出审计看经济，以宏观视角看问题，将之与经济社会持续健康发展、产业政策调整、生态环境改善以及财政金融安全等方面联系起来加以分析，作出宏观绩效审计评价。总之，绩效审计要注意从微观绩效审计入手，着眼于宏观绩效审计。

  （四）坚持绩效审计实践和理论相结合。要重视绩效审计理论研究，特别是要研究清楚当前开展绩效审计的有利因素、坏因，还有哪一些问题需要研究解决，如何来解决等等。也许有些问题现在还没有显露出来，一时可能也研究不清楚，但我们应当带着科研的思维去搞绩效审计，边实践、边研究，在实践中提出问题，处理问题。唯有如此，绩效审计才会产生持久的生命力。（庄欣）